商业保险参与多层次社会保障体系的方式、作用与评估

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郑秉文 | 商业保险参与多层次社会保障体系的方式、作用与评估——基于一个初步的分析框架


有幸第一时间拜读了郑老师这篇文章,该文对商业保险参与社会保障体系的发展脉络和不同板块进行了评价,可谓主题明确、经验典型、重点突出、内容翔实、文字精炼,为我们提供了一份难得的理论与实践相结合的学习材料。

——小城不小说



来源:辽宁大学学报(哲学社会科学版)(第47卷第6期,2019年11月)

作者:郑秉文(中国社会科学院美国所原所长;中国社会科学院世界社保研究中心主任,社会保障实验室首席专家;中国社会科学院大学教授、博士生导师)

授权:本文经郑秉文老师授权,摘抄了原文部分内容,详细内容请参见原文。


商业保险参与多层次社会保障体系的方式、作用与评估 保险资讯


原文摘要


文章在对新中国成立70年以来商业保险和社会保险简单回顾的基础上,对改革开放以来40年构建多层次社会保障体系的政策框架和制度建设进行了论述,对进入人口老龄化社会20年来商业保险参与社会保障体系的发展脉络和不同板块进行了全面回顾和完整评价,尤其是在对党的十八大以来商业保险参与社会保障体系做了详尽分析之后首次在学术界提出了一个商业保险参与社会保障体系的分析框架,为中国特色社会主义的社会保障体系的绩效评估进行了理论诠释和制度解析,进而将商业保险参与社会保障体系的方式分为五种类型并逐一做出评价,认为:

 

普通型”商业保险得到了跨越式发展,为全面社会保障体系建设打下了基础;

 

“合作型”商业保险在社会保障体系中发挥了不可替代的作用,影响深远,趋势不可逆,是商业保险参与社会保障体系的样板;

 

“补贴型”商业保险作为涉老适老商业保险产品,均应得到一定的财政补贴,以实现其一定的“普惠性”,但由于政策执行的差异性,养老机构综合责任保险和老年人意外伤害保险的供需双方均出现冷淡,市场不旺;

 

“创新型”商业保险处于起步阶段,由于政策供给短缺,承保主体的观望情绪浓厚,止步不前,难以满足社会需求;

 

“税优型”商业保险虽然得到税收政策的支持,但税优健康保险和税延养老保险均遇到发展瓶颈,难以承担起第三支柱的重任。

 

从这个分析框架出发,文章对商业保险参与社会保障的五种类型各自面临的问题逐一提出政策建议和深层思考。


原文摘抄


商业保险是中国社会保障体系的重要支柱


今年是新中国成立70周年,也是中国进入老龄化社会20年。在新中国前30年,商业保险基本处于空白状态,社会保障处于单一的传统劳动保险历史阶段。改革开放迎来了商业保险和社会保险的春天,商业保险的复业和重建与现代社会保障的试点与建设基本处于同一起跑线。中国从一开始就明确其建立多层次社会保障体系的制度目标,商业保险从一开始就积极参与社会保障体系的建设。


进入老龄化社会以来,尤其是党的十八大以来,构建多层次社会保障体系的政策框架不断完善,在实践中,商业保险参与社会保障体系的五种类型逐渐明晰,中国特色的“多层次混合型”社会保障制度正在形成。


“普通型”商业保险长足发展为参与社会保障体系打下基础


改革开放以来,商业保险得以复业和迅猛发展。近20年来,商业保险实现了跨越式发展,保险密度和深度大幅提高,成为仅次于美国的最大保险市场,为参与社会保障体系打下了坚实基础。“普通型”(指没有财税政策支持的保险业务)人身保险更是超常发展,大大超过了产险的增速。其中,年金保险的原保费收入增加了7倍,健康保险原保费收入增速惊人,竟增加了147倍,尤其是党的十八大以来,健康险保费收入增速惊人,复合增长率超过36%,成为多层次混合型社会保障体系的重要补充,为满足不同社会群体多样性需求做出了显著贡献。


“合作型”商业保险在多层次社会保障体系中的作用不可替代


所谓“合作型”商业保险是指社会保障体系中委托给商业保险机构予以经办或承办的某些业务或领域。商业保险直接参与社会保障体系的主要领域有两个。

 

一是某些社会医疗保险的经办或承办业务,具体包括城乡居民大病保险、城镇职工大额补充保险、长期护理保险、城乡居民基本医疗保险(新农合)、城镇职工基本医疗保险中的某一单项的经办业务等。

 

二是养老基金投资管理业务,包括城镇企业职工基本养老保险基金的投资、企业年金和职工年金的投资管理、账户管理和受托管理等。

 

在参与社会保障体系的五种类型商业保险中,“合作型”商业保险的影响最深远,某些社会保险经办服务社会化的趋势已不可逆;覆盖面最宽泛,受益人次已超过十几亿;参与度最深入,在精算控费和服务派送等方面已呈不可替代之势;相较之下,结果最为成功,具有潜在的可持续性。从各地区的实践探索中看到,其发挥的主要作用可归纳为六个方面:

 

  • 一是缓解经办机构压力,增强经办服务能力。

  • 二是发挥社会保险和商业保险各自的优势(简称“社商合作”),提高经办服务效率与水平。

  • 三是降低经办服务成本,增强医疗保险事业发展能力。

  • 四是分散经办风险,增强医疗保险基金抗风险能力。

  • 五是实现管办分离,促进经办管理体制改革。

  • 六是衔接商业保险与社会保险,促进多层次社会保障体系架构的发展。

 

在过去10年里,对“合作型”商业保险参与社会保障体系建设或参与医疗保险经办机构社会化改革的表述,中央(部门)发布的文件中分别有“购买服务”、“委托管理”、“购买保险”、“承办保险”和“参与服务”等,存在一定差异性,但归纳起来,“合作型”商业保险机构对社会保障体系的参与主要有两个模式即“购买服务”和“购买保险”模式。无论对这两种主要模式如何定义,商业保险公司与政府的关系从本质上讲是“合作”二字,即社商合作。从这个意义上讲,商业保险公司的定位是社会保险的“合作伙伴”,它强调的是“平等”。


“补贴型”和“创新型”商业保险处于起步阶段


党的十八大以来,为应对人口老龄化,多谋民生之利和多解民生之忧,满足不同社会群体对社会保障体系“多样性”和“普惠性”的需求,中央连续发布文件,鼓励商业保险公司更多地开发涉老适老商业保险产品,参与完善多层次社会保障体系建设。

 

2013年发布的《国务院发布关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)提出开展老年人住房反向抵押养老保险试点,鼓励养老机构投保责任保险,鼓励老年人投保意外伤害保险等人身保险产品;

 

2014年发布的“新国十条”再次提出“把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”,提出适时开展个人税收递延型商业养老保险试点,发展养老机构综合责任保险,促进保险服务业与养老服务业融合发展。

 

作为涉老适老商业保险产品,养老机构投保责任保险和老年人意外伤害保险均可享有一定的地方财政补贴,旨在社会保障体系的参与过程中能够实现其“普惠性”。但几年的实践结果显示,这两种“补贴型”商业保险虽有一定的财政政策支持,但其“普惠性”的设计目标难以实现,养老机构综合责任险的供给和需求均没有较高积极性,老年人意外伤害险的政策支持各地执行差异性较大,发展很不平衡,覆盖面很小。

 

老年人住房反向抵押养老保险属于“创新型”保险业务,作为一个体现“多样性”的小众产品,在目前还未提供任何政策支持的条件下,进展十分缓慢,在供给侧,保险主体观望气氛浓厚,谨慎行事,供给不旺,难以满足现实存在的市场需求。


“税优型”商业保险面临发展瓶颈


在发达国家,建立在个人账户基础之上的为个人提供的税优型商业保险是多层次社会保障体系不可或缺的重要补充。

 

例如,美国第三支柱养老金积累的资产规模相当于基本养老基金的两倍多;

 

再如,美国商业医疗保险计划覆盖全部就业人口,其功能和地位相当于社会医疗保险计划。

 

“税收优惠”包括税前抵扣(例如,个人税收优惠型商业健康保险)和个税递延(例如,个税递延型养老保险),是国家为商业保险提供政策支持的最高形式之一,是政府建立社会保障体系的一个制度安排,是国家财政税式支出的一个重要领域,因此,税优商业保险是“名正言顺”的国家社会保障体系“大家庭”的一员。理论上讲,在参与社会保障体系的五种类型商业保险中,税优型商业保险发挥的作用应大大好于其他四种类型,正是由于这个原因,税延型养老保险从酝酿到现在已走过了12个年头。

 

目前,我国商业保险只有两个税优型商业保险,一是个人税收优惠型商业健康保险(下简称“税优健康险”),一是个税递延型商业养老保险(简称“税延型养老险”),但它们正成为“烫手的山芋”。


政策建议


经过几十年的探索,五种类型商业保险参与社会保障体系均取得了一定效果,尤其前两种类型作出了重要贡献,但也遇到了一些困难。从“五类型参与方式”的分析框架来看,他们在社会保障体系中的表现各有短长,但均应继续深化供给侧结构性改革,以顺应需求侧的社会消费和发展趋势:

 

作为市场范畴的普通型商业保险应坚持市场化原则,让市场发挥决定性作用,以提高险企和产品的竞争力;

 

作为社商合作的合作型商业保险须加紧完善参与社会保障体系的合法性与合规性建设,在商业化原则的基础上,充分体现非营利性;

 

作为新兴业务的创新型商业保险,一方面应不断创新产品线,另一方面应将出台住房反向抵押的国家担保政策列入议事日程;

 

作为重要的涉老适老产品的补贴型商业保险一方面要将财政补贴政策落在实处,另一方面要不断创新产品设计;

 

作为社会保障体系第三支柱的税优型商业保险要综合施策,多管齐下,把近期改革任务和远期改革目标结合起来,破除制度藩篱和部门利益,让政策红利真正发挥作用,成为构建多层次混合型社会保障体系的重要因素。


主要结论


党的十八大以来,商业保险参与社会保障体系建设取得了显著效果,普通型商业保险正成为社会保障体系的重要补充,合作型商业保险为社会保障制度做出了重要贡献,但是,补贴型、创新型、尤其是税优型商业保险在参与构建多层次社会保障体系方面还存在种种问题。“新国十条”设定的发展目标是2020年保险密度达到人均3500元、保险深度达到5%,在余下的一年时间里要想实现这个目标必将面临巨大挑战。

 

“五类型参与方式”分析框架为我们提供了一个基准,在“后2020”时期,商业保险能否在多层次混合型社会保障体系中能否真正成为不可须臾离的一个“粘性要素”,关键在商业保险的供给侧结构性改革能否始终如一地坚持下去,这将始终是矛盾的主要方面。而商业保险供给侧结构性改革能否取得预期效果则主要取决于转型、观念、机制和环境等四个方面。

 

转型上,人身险业需加快脚步

 

在参与社会保障体系的五种类型中,他们均属于人身险。2016年以来,监管部门连续发布五、六个关于人身险回归保障本源的文件,转型取得初步成效,中短存续期业务规模大幅下降,但随着老龄化的加深,公众对人身险寄予厚望,与人身险面临的困难形成反差。例如,保费增长放缓,新的业务增长点尚未形成;产品同质化严重,前几种产品占保费收入的绝大部分,难以满足覆盖公众的健康养老保障的社会需求;销售和理赔服务有待规范,程序复杂,支付周期长;中小公司竞争力不足,相当部分处于亏损状态;应坚持竞争中性原则,对中小险企一视同仁;利率下行,利差损风险重现;代理人渠道人均产能低,人海战术难以为继,等。发展人身险是建立健全多层次混合型社会保障体系的需要,应加快从理财回归风险管理的转型步伐,推进销售渠道改革,加大后四种类型的政策支持力度,提高对人身险参与社会保障体系重要性的认识。

 

观念上,地方政府各级领导应提高认识

 

党的十八大以来,党中央高度重视人口老龄化和健康中国等工作,养老和健康等服务市场的门槛不断降低,各级政府对人口老龄化和商业养老保险在养老和医疗保障体系重要作用的认识有所提高。但总体看,加快人身险转型,强调对人身险参与社会保障体系的重要性仍需提高认识,尤其相较于中央部委来讲,地方政府往往处于“被动”地位,没有像搞经济建设那样形成一个普遍“主动”出击的局面,财政情况较好的地方“出钱”了事,财政情况不太好的地方“点到”为止,较少有地方政府结合本地实际对其认真研究和逐项落实检查,与其他“硬碰硬”的经济工作相比,应对老龄化和构建多层次养老和健康保险体系还处于相对较“软”的地位。

 

机制上,应提高部际联席会议制度的规格

 

2019年7月国务院办公厅发布了《关于同意建立养老服务部际联席会议制度的函》(国办函〔2019〕74号),决定由民政部牵头,建立一个由21个部门和单位组成的部际联席会议机制,以期强化统筹协调全国养老服务工作,督促检查养老服务有关政策措施落实情况,加强各地区、各部门信息沟通和相互协作。部际联席会议机制的建立必将有利于中央层面形成工作合力,减少推诿现象。但在实际操作中,诸如税优健康险和税延型商业养老保险的制度设计和推进面临几个主管部门之间难以达成共识的窘境,这是2019年5月1日试点到期但仍未有下文的主因,因此,应提高部际联席会议制度的规格,由国务院领导牵头。另外,在省级和市级政府层面也应建立相应的联席会议制度。

 

环境上,须加快财税体制改革步伐

 

深层次看,个税改革和资本利得税改革能否成功是决定“多层次混合型”社会保障体系能否真正发展起来的决定性因素。毫无疑问,目前制约税延养老险、税优健康险的主要因素是个税制度安排存在问题。此次附加六项扣除的“准”综合所得税制改革只是初级阶段,“真正”的个人综合所得税制有两个标志性的制度设计即年终实施个税调整并以家庭为单位。只有在“真正”的综合所得税制下,税优型商业保险才能彻底“摆脱”的供职单位的束缚。适时建立资本利得税制度是发展多层次社会保障体系和建立第三支柱养老金个人账户另一个重要外部条件,它对能否将天量的银行储蓄“搬家”到社会保障体系发挥重要作用,而建立遗产税是推动住房反向抵押养老保险的一个重要外部条件。

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